Devletin gelirlerini, harcamalarını ve düzenleyici faaliyetlerini ve bunların ekonomik etkilerini inceleyen bir bilim dalı olan Maliye'nin İngilizce ve Fransızca karşılıklarının (sırasıyla Public Finance ve Finance Publique) Türkçesi Kamu Maliyesidir. Kamu Ekonomisi (Public Economics) veya Kamu Kesimi Ekonomisi (Public Sector Economics) gibi karşılıklar ise maliyeyi ekonominin bir dalı olarak gören Anglosakson yaklaşımı yansıtmakta ve gittikçe daha çok kabul görmektedir.
Maliyenin bir bilim dalı mı olduğu yoksa hukuk veya ekonomi bilimlerinin altında bir disiplin mi olduğu tartışmalıdır. Bir görüşe göre, birçok bilim dalında olduğu gibi maliye de hukuk, siyaset, iktisat, istatistik gibi diğer birçok bilim dalı ile ilişkilidir. Dolayısıyla, bu türden bir ilişki maliyenin müstakil bir bilim dalı olmasına engel değildir. Diğer bir yaklaşıma göre ise maliye hukukun (Kıta Avrupası Yaklaşımı) veya ekonominin (Anglo-Sakson Yaklaşım) altında bir disiplindir. Buna göre, maliye (sırasıyla) ya ağırlıklı olarak kamu gelirleri ve harcamalarını mevzuat ve kamu bütçeleme sistemi bakımından ele alan bir disiplindir ya da devletin gelir, harcama ve düzenlemelerinin ekonomik etkilerini ele alan bir disiplindir. Hukuki yaklaşım uzun bir süre geçerli olmuşsa da genel trende uygun olarak Türkiye'de de iktisadi yaklaşım gittikçe egemen olmaktadır.
Ortaya çıktığı ilk dönemlerden itibaren devlet aygıtı, harcamalar yapmış ve bu harcamaların finansmanı için gelir elde etmiştir. Gelir ve harcamaların dışında da ekonomiyi etkileyen düzenlemelere başvurmuştur. Bu yüzden hem gelir, harcama ve düzenlemelere ilişkin mevzuat ve bunların yol açacağı etkiler her dönemde tartışma konusu olmuş, mali yönetimler eliyle devlet mali işleri yürütmüştür. Müslüman ülkelerde devletin mali işlerini "Beytülmal" görmekteydi. Peygamberimiz Hz. Muhammed (s.a.v.) ve Hz. Ebubekir "Beytülmal" hizmetlerini doğrudan görmüşler; Hz. Ömer'den itibaren genişleme ile birlikte hilafetin gelir ve giderleri arttığından Beytülmal işlerini görmek üzere "Divan" oluşturulmuştur. Osmanlı Devleti maliye teşkilatı ise Batı (İran) Moğolları denilen İlhanlılar ile Anadolu Selçuklularının teşkilatından alınmıştır. İlk mali teşkilatın I. Murat'ın (1359-1389) saltanatı esnasında kurulduğu bilinmektedir. "Defter tutan" anlamına gelen defterdarın ilk olarak I. Murat'ın son senelerinde veya halefi Beyazıt'ın ilk yıllarında atandığı tahmin edilmektedir. II. Mahmut devrinde 1837 yılında kurulan Umur-ı Maliye Nezareti'nin vezirlik (bakan) rütbesiyle Abdurrahman Nafiz Paşa atanmıştır. Bu bakanlık ile maliye kelimesinin kullanımı dilimize yerleşmiştir.
Devletin ekonomide rolüne ilişkin tartışmalar her dönemde olmuştur. Örneğin Nizamü'l Mülk'ün "Siyasetname" adlı eserinde de, İbn Haldûn'un "Mukaddime" adlı eserinde de maliye biliminin ele aldığı konular yer almaktadır. Batı Dünyası'nda da devletin ekonomideki rolüne ilişkin tartışmalar yapılmıştır. Fizyokratlarda "Doğal Düzen" düşüncesi, Klasik İktisat'ta ise "Görünmez El" metaforu devlete ekonomide minimal düzeyde bir alan açmıştır. Bu görüşlere göre piyasa, ekonomik etkinlik ve (sosyal açıdan kabule şayan düzeyde) gelir dağılımında adalet hedeflerini gerçekleştirmede başarılıdır, devlet bayındırlık ve adalet sağlama dışında ekonomide görev üstlenmemelidir. Neoklasik İktisadi Düşünce ise "Piyasa Başarısızlığı Teorisi" ile devlet müdahalesinin teorik altyapısını mikroekonomik gerekçelerle açıklamıştır. Piyasa başarısızlıkları nedeniyle sınırlı düzeyde kabul gören devlet müdahalesi başka bazı etkinsizliklere (devletin başarısızlığı) yol açtığı için dikkatle yürütülmelidir. 1929 Ekonomik Buhranı sonrası gelişen anlayışlar (örn. Keynesyen İktisat ve ilk olarak 1883'te Bismark'ın sosyal sigorta uygulaması ile başlayan ama esasında liberal ve sosyalist devlet arasında üçüncü bir yol olarak 20. yüzyılda gelişen Refah Devleti anlayışı) sayesinde devlete ekonomide verilen rol makroekonomik istikrarı da kapsayacak şekilde genişlemiştir. 1950'lerden itibaren ise Kamu Tercihi Teorisi, Parasalcı Yaklaşım, Anayasal İktisat ve Rasyonel Beklentiler gibi yeni yaklaşımlar devlet müdahalesinin yapısal sorunlarına ve uzun dönem iktisadi mahzurlarına vurgu yapmışlardır. 1980'lerden itibaren liberal iktisadi anlayışın yeniden hakim paradigma haline gelmesi ile devlet müdahalesinin azaldığı bir dönem başlamıştır. 2007 Küresel Ekonomik Kriz sonrası dönemde teorik temellerine ilişkin fazla ürün yoksa da devlet müdahalesinin uygulamada arttığı görülmektedir.
Devletin ekonomiye müdahalesi, bazı fonksiyonları yerine getirmek içindir. Bu fonksiyonları mikroekonomik (kaynak dağılımında etkinlik ve bölüşümde etkinlik) ve makroekonomik (ekonomik istikrarı - tam istihdam ve fiyat istikrarı- sağlama) olmak üzere ikiye ayırmak mümkündür. Teorik olarak fiyat mekanizması sayesinde piyasa kıt kaynakların optimum/kıvam dağılımını sağlamaktadır. Buna göre ideal koşullarda hem üretim ve tüketimde etkinlik hem de genel etkinlik piyasa tarafından garanti edilmektedir. Ancak devlete ekonomide minimal rol veren iktisat okulları bile "piyasa başarısızlığına" yol açan faktörlerin varlığını kabul etmektedir. Bunlar, kamusal mallar (dışlamanın ve tüketiminde rekabetin olmadığı mallar), dışsallıklar (tüketici ve üreticinin, sırasıyla, bireysel fayda ve maliyetlerinin dışında fiyat mekanizmasına dahil edilemeyen fayda ve maliyetlerin olması nedeniyle denge miktarının etkinlik miktarından farklı oluşması), eksik rekabet (tekel ve doğal tekellerin varlığı), eksik/asimetrik bilgi (ahlaki riziko ve ters seçiş sorunları) ve belirsizlikler (bu nedenle bazı malların üretilmemesi veya fazla ya da az üretilmesi söz konusu olabilir) olarak sıralanabilir. Piyasa başarısızlığına neden olan faktörler kıt kaynakların optimum/kıvam kullanımına engel olan, piyasanın ulaştığı denge miktarının sosyal açıdan da etkin denge miktarı olmasına engel olan faktörlerdir ve devlet bu farkı ortadan kaldırmak için devreye girmektedir.
Ana akım ekonomi düşüncesi, kaynakların tahsisinde olduğu gibi gelir ve servetin dağılımında da piyasa işleyişinin etkinliği sağlayacağını kabul eder. Buna göre, tam rekabet şartlarında çalışan piyasada her üretim faktörü üretime katkısını yansıtacak şekilde gelirden pay alır. Gelir bir akım değişkenken servet bir stok değişkendir. Gelir ve servetin dağılımını etkileyen birçok unsur vardır. Miras hukuku, eğitimde fırsat eşitliği, piyasaya girişin önünde (cinsiyet, ırk ve dini inanışlara göre) engellerin olup olmaması, bireylerin sahip oldukları yetenek ve zeka seviyeleri ilk akla gelenlerdir. Açıktır ki, bu faktörler kişiler arasında eşit dağılmadığı gibi tam rekabet şartlarına sahip piyasadan bahsetmek de güçtür. Bu yüzden devletin gelir ve serveti yeniden dağıtıcı düzenleme ve politikalarına karşı olan ekonomi okulları bölüşümde etkinlik kavramını, adalete tercih ederler. Bir diğer ifadeyle, piyasa işleyişi, "adil" bir dağılıma ulaşılmasına imkan vermese de düzeltme amacıyla yapılacak müdahalenin uzun dönem sonuçlarına kıyasla yine de tercih edilir bir dağılımı sunar. Açıktır ki, teorik tartışmalar olsa bile, devletler az ya da çok, asgari ücret uygulaması gibi düzenlemelerle ve vergi ve harcamaları kullanarak gelirin "daha adil" dağılımını sağlamak için devreye girerler.
Ekonomik istikrarın temini için devlet müdahalesi 1929'da başlayan Büyük Ekonomik Buhran sonrası teorik temellerine kavuşmuştur. Ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması ile tam istihdam ve fiyat istikrarı bileşenlerinden oluşan ekonomik istikrarın sağlanması ve korunması şeklinde anlaşılan bu fonksiyon devletin makroekonomik müdahalesine kapı aralamaktadır. Devlet vergiler, harcamalar ve teşviklerle talebi hem doğrudan etkilemekte hem de ekonomik birimlerin taleplerini etkilemektedir. Devlet maliye politikası araçları ile sadece talep oluşturmakla kalmaz, ekonomik birimlerin yatırım ve tasarruflarını da etkileyebilir. Bu bakımdan ekonomik dalgalanmaların giderilmesi yanında ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması için de devlet rol üstlenebilmektedir.
Belirtmek gerekir ki devletin ekonomiye müdahalesi konusunda teorik tartışmalar kadar uygulamada dikkat edilmesi gereken konular da maliyenin konusu içindedir: (1) Devlet ekonomiye ne zaman müdahale etmelidir? Söz konusu müdahalenin iki ana motivasyonu "piyasa başarısızlığı" ve "gelir ve servetin yeniden dağılımı" olsa da yukarıda bahsedildiği gibi teori ve uygulamada müdahalenin gerekçeleri ve muhtemel sonuçları ile ilgili tartışmalar hala devam etmektedir. (2) Devlet müdahalesi nasıl olmalı, hangi araçlar kullanılmalıdır? Vergiler, harcamalar, teşvikler, harcamaların finansmanı veya hedeflenen sonuç için başvurulan (iç ve dış) borçlanma ve düzenlemelerden her birinin ayrı ayrı ve birlikte uygulanması farklı (kısa, orta ve uzun dönem) etkilere yol açar. "Doğru" (veya en uygun hedefe arzulanmayan sonuçlarla en az seviyede karşılaşılarak ulaşılması) politika araçlarının seçilmesi hedeflenir. (3) Devlet müdahalelerinin ekonomik sonuçları nelerdir? Devlet müdahalelerinin hedefleri ve seçilen politika araçlarının kısa, orta ve uzun dönem ve doğrudan ve dolaylı etkileri olur. Çoğunlukla bunların tamamının bilinmesi ve/veya ölçülmesi mümkün değildir. (4) Devlet müdahalesinin şekli neden bu olmalıdır? Politika hedeflerinin ve seçilen politika araçlarının oluşturulması siyaset, ekonomi ve maliye üçgeninde tercihlerin belirginleştirilmesi ile mümkün olur. Bu yüzden yönetim şekilleri, siyasi karar alma süreçleri, siyasi konjonktür, seçmen ve bürokratların davranışları, kurumlar ve kurumların gelenekleri gibi birçok faktör hem politika ve politika araçları tercihini hem de bunların başarı düzeylerini etkiler. Bu yüzden benzer ekonomik/mali politika ve araç seti farklı ülkeler ve/veya zaman dilimlerinde benzer sonuçlar doğurmaz.
YAZAR
Fatih Savaşan
